I. Teoría de la integración 3
1. Punto de partida:¿la integración latinoamericana crea o desvía el comercio? 3
El argumento clásico y su extensión 3
Dos principales hipótesis 3
Métodos de cálculo 4
Tipo de cambio 4
Comportamiento diferencial de los sectores 4
‘Barreras no arancelarias 4
¿Cuál umbral para la medición? 5
Variaciones en el comercio intra-grupo 5
Cambios en la protección externa 5
Correlación múltiple 6
La apertura casual del análisis 6
2. Enfoques de la integración en disparidad y encapsulamiento disciplinario 6
La conjetura clásica de los países pequeños 6
Limitaciones explicativas 6
La liberalización como proceso heterogéneo 7
Interdependencia y negociación entre economías dispares 7
Negociación en disparidad 7
La gerencia de la integración 8
Disparidad y determinantes estratégicos 8
Conclusión: mayor sensibilidad ante las particularidades de la disparidad 8
II El nuevo regionalismo 9
3. Dimensiones de una estrategia no tan nueva 9
Conceptos y líneas de acción 9
Nuevo regionalismo vs. Multilateralismo 10
Unión aduanera vs. Área de libre comercio 10
Institucionalidad en la integración 11
Integración concéntrica 11
4. Relación con las reformas estructurales 11
Disciplina fiscal y dependencia frente aranceles 12
Política de privatización 12
Inversión extranjera directa y el sector externo 12
Política cambiaria 13
A modo de resumen 13
III. Los procesos de integración formal 13
5. Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas 13
Disparidades intra-grupo 14
Creación de la unión aduanera 14
Comunidad Andina de Naciones 15
Antecedentes 15
El modelo andino 15
Reforma del acuerdo 15
Creación de la unión aduanera 15
Estrechez del mercado 16
Mercado común del sur 16
Características y desempeño del Mercosur 17
Creación de la unión aduanera 17
6. Ensayos de ampliación del mercado 18
Comunidad sudamericana de naciones 18
El área de libre comercio de las Américas 18
Evolución de la propuesta hemisférica 19
Elegibilidad estadounidense 19
El formato de las negociaciones 19
Bilateralismo implícito 20
IV 21
Operación de las preferencias y comercio administrado 21
7. Del bilateralismo al sistema radial: el caso de México 21
Evolución del bilateralismo latinoamericano 21
Categorías de los acuerdos 21
Justificaciones teóricas 21
La concentración en un mercado exportador 22
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales 23
La múltiple membrecía mexicana 23
Medición del origen de una mercancía 23
Atomización del acceso a mercados preferenciales 24
Costes administrativos 24
Algunas consecuencias 25
8. Eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración 25
Marco de referencia 26
Evolución de las medidas antidumping 26
La Ronda Kennedy del GATT 26
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio 26
La Ronda Uruguay 27
Enfoque político-jurídico 27
Enfoque económico 27
Acciones AD estadounidenses contra productos latinoamericanos 28
Costos directos e indirectos de las AD 28
El reverso del proteccionismo 28
Disparidad intra latinoamericana 29
Alternativas en las negociaciones en curso 29
Alternativas dentro de la normativa vigente 29
I. Teoría de la integración
1. Punto de partida:¿la integración latinoamericana crea o desvía el comercio?
La organización Mundial del Comercio (OMC) que sanciona la legalidad de los acuerdos regionales y se presenta en estudios oficiales, análisis académicos o mensuales de educación superior como un principal criterio de evaluación de integración.
La desviación del comercio constituye el punto de inserción de las líneas de investigación mas durables del regionalismo, la primera inquietud de los países es si el acuerdo promueve la productividad, en su defecto, simplemente sustituye la manera anticompetitiva de los proveedores internacionales por regionales.
El argumento clásico y su extensión
Uno de los méritos más importantes de la teoría clásica de la integración es el reconocimiento de que la unión de dos o mas mercados no siempre produce bienestar.
Dependiendo de los niveles de protección, el aumento del comercio grupal puede darse de las siguientes maneras:
A) Creación del comercio: si el proveedor mas caro es sustituido por el mas eficiente.
B) Desviación del comercio: cuando el proveedor competitivo es desplazado por el mas caro
El primer caso favorece el bienestar de los países miembros y del mundo; el segundo por el contrario, resulta perjudicial a causa de su orientación fuera de la fuente, de la ventaja comparativa y en detrimento del consumo.
De este modelo resultan otras recomendaciones, las principales son:
A) Que un mercado regional caracterizado por a rivalidad de sus industrias es más deseable que una unión de economías complementarias sectorialmente.
B) La necesidad de que los acuerdos den cobertura a los vínculos comerciales más importantes a fin de aminorar el flujo potencialmente objeto de discriminación. A esta condición subyacen, a su vez, dos premisas generales.
1)La unión aduanera o el área de libre comercio mas ventajosa del mundo( el índice de desviación es igual a cero).
2)La integración con el socio natural (el país con el que se comercia mayoritariamente) tiene mas probabilidades de crear comercio.
La teoría de las uniones aduaneras procede desde finales del año 1950.
Dos principales hipótesis
Los esquemas regionales se clasifican en dos grupos, en uno prevalece la creación del comercio y en otro el índice de desviación es superior a los efectos competitivos del regionalismo.
Bhagwati y Panagariya, afirman que las áreas de libre comercio constituyen potenciales amenazas al sistema de comercio mundial y al bienestar de los socios porque desvían el comercio y conducen a la formación de nuevos grupos de interés opuestos a la liberación multilateral.
Métodos de cálculo
El Examen de Admisibilidad Ajustada, es una técnica derivada de las proyecciones económicas y se emplear para identificar la desviación del comercio mediante la comparación entre el crecimiento efectivo y el potencial.
La desviación se interpreta como la caída en la tasa de crecimiento del comercio efectivo. El Índice de Concentración Simple, beneficia la relativa aceptabilidad, divide la participación del comercio mundial. El coeficiente superior a 1 después de la formación del acuerdo implica un grado de concentración mayor al esperado.
El Índice de Intensidad Comercial, compara la participación de las exportaciones de un país con las importaciones totales del país socio y las importaciones de países terceros.
Tipo de cambio
Los precios internacionales no solo responden a las variaciones en la estructura de costos de producción, sino el tipo de cambio. Un caso interesante es la de la apreciación del peso mexicano en 66 por ciento entre el 19 de diciembre de 1994 y enero de 1995, un año después de la entrada en funciones del TLCAN; su impacto en el comercio exterior supera con creces el propio acuerdo.
Comportamiento diferencial de los sectores
Las exportaciones latinoamericanas caen dentro de las siguientes categorías principales: a)Productos básicos sin elaborar (minerales, petróleo, productos agrícolas)
b)Productos básicos elaborados (industria alimenticia, productos metalúrgicos básicos)
c)Productos manufacturados(automóviles, bienes electrónicos).
En este sentido el aumento de la exportación representa mas un fenómeno de transición de la competitividad nacional a la regional, que la desviación de los proveedores internacionales a favor de los regionales.
‘Barreras no arancelarias
A diferencia de los aranceles, su operación asocia costos económicos y desgaste administrativo, y no se distingue claramente el uso legitimo para preservar derechos laborales, medioambientales, estándares de calidad o defender la industria local frente a practicas desleales.
Sin embargo esto no es óbice para que su empelo haya ido en aumento al sustituir progresivamente los aranceles. Cuotas, restricciones voluntarias a las exportaciones, reglas de origen estrictas, proliferación de medidas antidumping (AD), barreras técnicas, medidas fitosanitarias, compras de gobierno y subsidios, puede considerarse como aleatoria y no redundante con el regionalismo.
En contraste, Estados unidos, Canadá, Japón y la Unión Europea utilizaban sistemáticamente las investigaciones AD con una lógica en el cálculo del “valor normal”, calificada como neoproteccionista.
¿Cuál umbral para la medición?
Cabe notar que la fiabilidad de los resultados de la medición o de la desviación dependen de que el impacto del acuerdo este asociado a al fecha de su entrada en funciones. El MCCA, se crea en 1960 y luego de un lustro exitoso para el comercio intragrupo, se suceden violaciones a los compromisos, tensiones interestatales y guerras civiles que concluyen con la desviación del esquema durante la década de 1980.
Los problemas de liquidez, característicos de la “década perdida”, provocan la parálisis del esquema hasta que el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena (Protocolo de Quito) de 1987 y el Diseño para la reorientación del Grupo Andino 1989, disponen la reactivación de la zona de libre comercio y la unión aduanera andina para 1993 y 1995, respectivamente.
Págs. 45-58
Variaciones en el comercio intra-grupo
Varios de los métodos de calculo convergen en la consideración de los cambios brusco
comercio intra-grupo como el principio indicio de la desviación.
Cambios en la protección externa
Para saber si un acuerdo contribuye o no a la desviación de comercio, se recomienda por el hecho de que e efecto anticompetitivo de la integración interviene únicamente cuando existen barreras externas. Salvo si esta protección aumenta, no hay motivos para pensar que la estructura de precios de un mercado amplio se modifique en un sentido distinto a la apertura no discriminatoria.
Un caso tiene lugar cuando el país mas protegido busca precaverse frente a los riesgos de triangulación comercial mediante aranceles externos comunes equiparables a los suyos( en el caso de las uniones aduaneras), o utilizando reglas de origen mas estrictas (zona de libre comercio).Otro caso interviene al momento que la industria afectada por la liberalización regional limita las importaciones de fuera de la agrupación a través de barreras arancelarias o no arancelarias.
Entre 1985 y 1990, esta etapa se caracteriza por la reconstrucción económica y al acceso de varios países de América Latina al GATT. El desarme arancelario unilateral en estas regiones o subregiones es mayor al de México y Chile, los únicos socios de la ALADI que en estos años todavía no participaban en acuerdos de integración formal.
En el MERCOSUR, las importaciones subregionales de Argentina y Brasil muestran una trayectoria similar, mientras que la paraguaya y uruguaya es mas dispersa. También en la CAN la economía menor de la agrupación, Bolivia registra una evolución diferente al resto. Lo propio acontece en el MCCA, donde Nicaragua aparece respectivamente disociado de los demás miembros del esquema.
Por lo pronto sabemos que durante el primer lustro de 1990, los tres esquemas reducen sus niveles de protección hacia terceros países, y el comercio intra-grupo y el externo crece de manera concomitante.
Págs. 58-77
Correlación múltiple
El coeficiente de correlación permite observar como se relaciona entre si dos o mas variables. El nivel de endeudamiento no constituye un indicador de las disparidades, sino mas bien del grado de vulnerabilidad económica que suele acompañar al menor desarrollo relativo.
El comercio exterior centroamericano aparece denominado por las exportaciones de textiles en el régimen de maquila, el MERCOSUR, muestra un elevado coeficiente de comercio intra-industrial.
Las variaciones en el intercambio interno de las agrupaciones dependen, de variables extra-grupo; las cuales se refieren a la expansión económica en general, reforzada por una gama de políticas y actitudes similares frente a la apertura.
El default, es cuando la creación de los acuerdos no se encuentra entre las principales casualidades de la evolución del comercio intra-grupo; la convarianza devuelve el promedio de los productos de las desviaciones.
La apertura casual del análisis
La correlación carece de normatividad para el estudio del regionalismo, pro sofisticados que sean los instrumentos de calculo, la concentración en las casualidades internas de los acuerdos resuelven solo una parte de la verdad, la cual, típicamente deja de lado gran parte de la verdad.
El requisito de apertura casual no solo alude a las variables extra grupo, sino aquellas que, desbordan la disciplina de referencia, son importantes para la explicación del objeto de estudio.
2. Enfoques de la integración en disparidad y encapsulamiento disciplinario
Los problemas de mayor trascendencia para el regionalismo latinoamericano son las consecuencias de la integración de disparidad.
La conjetura clásica de los países pequeños
La liberación de las barreras al comercio reciproco conduce a que la apertura de precios determine el proceso de equilibrio regional, en el cual los precios se restauraba a aun nivel mas competitivo.
El libre comercio en disparidad también favorece la inversión, la transferencia de tecnología y el aprendizaje industrial de las pequeñas economías. El aumento del comercio incrementa el PIB, mediante el estimulo de la eficacia, el cual, a su vez, promueve la expansión del comercio.
Limitaciones explicativas
La estructura de precios y la especialización productiva constituyen procesos relativamente cortos y lineales. Los países pequeños a las condiciones de competitividad(y de poder de mercado) imperantes en la economía mayor representa el principal problema del libre comercio, ya que puede ser costoso y exigirles recursos y plazos de liberalización mas dilatados que los que comúnmente establecen los acuerdos. La competitividad de la pequeña economía puede verse postergada a causa de su menor experiencia industrial, la escasa diversificación de la estructura productiva y las mayores dificultades en la absorción de perdidas.
Otra objeción a la conjetura clásica es su excesiva dependencia , la perfecta movilidad de factores de producción entre los sectores y la competencia complementaria ( en el sentido de que ninguna de las empresas ejerce el poder del mercado). Esos supuestos hacen inviable el estudio de las zonas de libre comercio con socios dispares, ya que estos últimos no establecen prácticamente nunca la movilidad de factores, así como tampoco la eliminación de todas las barreras no arancelarias o de las practicas oligopólicas. Otra limitación del modelo es la ausencia de variables capaces de explicar el menor aprovechamiento del libre comercio por parte de los países pequeños.
La liberalización como proceso heterogéneo
Que los acuerdos estipulen circunstancias cercanas ala comercio administrado y no al pleno libre comercio se origina en la propia complejidad del proceso de liberalización.
La eliminación de barreras no arancelarias representa el otro gran componente de toda liberalización comercial. En su ámbito incluyen las barreras técnicas al comercio, las medidas fitosanitarias, la promiscuidad en el uso de medidas contingentes, entre otras.
Interdependencia y negociación entre economías dispares
Con la inclusión de los fenómenos económicos y cuantificables, la integración representa la interacción de un conjunto de actores y factores cuyo rango o variedad de problemas desborda con creces el ámbito del mercado. La mayor conexión y necesidad entre los países incrementa la sensibilidad de la agrupación por las dificultades de los socios con menores recursos.
La interdependencia crea un sistema de determinantes básicos capaces de mejorar “la habilidad de un Estado para lograr el equilibrio susceptible del limitar a que el otro Estado, obtenga beneficios desproporcionados”. De esta manera la progresiva diversificación de las relaciones y el aumento de los recursos del país dependiente, favorece la adopción e una estrategia de “ la reducción de la dependencia”.
La interacción de dos o mas países se conectan con la cooperación solo cuando los instrumentos que adopta en el proceso, son capaces de controlar los factores de desunión, en particular la distribución no equitativa de los beneficios.
Negociación en disparidad
Los recursos necesarios para una negociación exitosa no guarda correspondencia directa con la importancia económica del país, en una versión conocida como la conjetura, en donde la fragilidad de un país puede mejorar los resultados obtenidos en la tratativas internacionales.
Págs. 77-96
La gerencia de la integración
La hipótesis se sustenta en la observación de que la economía internacional opera de manera mas eficiente cuando un país o grupo de países son capaces de suministrar la liquidez necesaria para el sistema. Esto se debe a que la economía mayor representa el ancla o la fuente de estabilidad para la gerencia de las tasas de cambio y la harmonización de políticas monetarias. Asimismo, porque estimula la creación del comercio mediante la absorción de la nueva capacidad exportadora de los países asociados.
La similitud en los años de 1950 y 1960, describía a las comunidades estratégicas exitosas. Según su versión mas conocida, estas comúnmente se desarrollaban “alrededor de núcleos fuertes”. Con la finalidad de conformar un sistema estable.
En la Declaración Schuman 9 de mayo 1950, puso las bases de “un sistema efectivo de paz en la región”, entre los principales protagonistas de la Segunda Guerra Mundial, ha sido modelada en sus características actuales por una densa red de instituciones suprarrenales.
Disparidad y determinantes estratégicos
¿La integración en disparidad favorece la creación de conflictos?. La primera afirma que la preponderancia critica de un país tiene un impacto disuasivo en la producción de conflictos; concretamente, la disparidad representa una condición de pacificación, ya que inhibe los conflictos y allá la adopción de políticas alternativas.
En el periodo inmediatamente posterior al fin de la Guerra Fría por la literatura latinoamericana. Según esta, la ausencia de riesgos importantes para la primacía estadounidense estimula la sustitución del poder “duro”, por un diplomacia basada en técnicas económicas.
La segunda es que toda relación de poder combina elementos de consenso y coerción dispersos de manera asimétrica: a mayor adhesión le corresponde un menor ejercicio regresivo y viceversa. La idea subyacente es que el poder internacional no registra cambios fundamentales coerción se mantienen inactivos mientras no haya modificaciones en la alineación económica y estratégica de los países socios. Las relaciones interamericanas ofrecen abundante evidencia sobre la transición de uno a otro aspecto de la primacía estadounidense, de la política de consensos al intercambio activo.
Las ausencia o ineficacia de las regulaciones o instituciones encargadas de preservar la igualdad jurídica de los países favorece el ejercicio del poder “duro” y la expansión de los recursos del país preponderante a través de los periódicos conflictos o, como menciona la Ley de variedad, mediante el recorte del espectro de opciones de oros países.
Conclusión: mayor sensibilidad ante las particularidades de la disparidad
Los efectos negativos de la disparidad pueden ser mitigados:
A) Cuando las relaciones de preponderancia están reguladas por instrumentos distintos al del mercado.
B) Si los beneficios colectivos prevalecen cobre los unilaterales
C) El proceso de interdependencia conduce a una coordinación compartida de las políticas regionales.
II El nuevo regionalismo
3. Dimensiones de una estrategia no tan nueva
En el nuevo regionalismo se propone ordenar las políticas latinoamericanas de inserción a la economía internacional. Su mas directo terreno de experimentación son las reformas del MCCA. La CAN, MERCOSUR, así como los nuevos acuerdos de libre comercio.
La distancia entre las doctrinas y las decisiones se ensancha en este caso como resultado de las especificidades nacionales o del esquema, además de las ocasiones diferencias en la prospección de políticas.
Conceptos y líneas de acción
La literatura de especialidad a empleado alternativamente los conceptos de “regionalismo abierto”, “regionalismo hacia afuera”, e “integración profunda”. El regionalismo abierto, según Reynolds y Thoumi, lo identifican como un “conjunto de mercados dinámicos, plenamente integrados a la economía internacional mediante la progresiva eliminación de las barreras al intercambio comercial, en conjunción con medidas vigorosas encaminadas a incrementar el acceso social al mercado”.
La CEPAL, propone vincularlo al modelo exportador a través de la harmonización de la “interdependencia nacida de acuerdos de carácter preferencial y aquella impulsada por las señales del mercado, resultantes de la liberación comercial en general”.
Un concepto cada vez mas utilizado, el nuevo regionalismo, prescribe la necesidad de combinar la liberación de bienes, servicios y capital, con la harmonización de los regímenes comerciales de los países miembros.
Otro concepto en boga es la integración profunda, que según Lawrence, promueve la interdependencia regidas por las fuerzas de internacionalización y la subsiguiente reducción de la brecha entre las políticas nacionales. Cuatro son las políticas de esta estrategia:
1) Menores diferencias en estándares y sistemas de producción
2) Estabilidad de los mecanismos gubernamentales
3) Erradicación de barreras arancelarias y no arancelarias de los mercados importantes
4) Supresión de las trabas al comercio de servicios
Existen 8 reglas aplicables a la mayoría de las circunstancias:
1) Vincular los acuerdos de integración al fomento de la competencia
2) Preferir los acuerdos Norte- Sur por su mayor contribución a su bienestar
3) Inscribir explícitamente las reformas económicas y políticas para incrementar la credibilidad de la iniciativas
4) Hacer depender los benéficos políticos de la eficacia del proceso de integración
5) Estimular la cooperación regional mediante instrumentos diferentes a la discriminación comercial
6) Prestar atención a los costos de transacciones en la operación de los acuerdos regionales
7) Asociar los efectos fiscales de la integración a ala realización de las reformas al sistema tributario
8) No buscar una exclusiva adaptación a la OMC, sino considerar en primer lugar los criterios de desarrollo nacional
Desatender la retroalimentación de sus postulados las lleva a depender de premisas establecidas y a concentrarse en los problemas de aplicación y de perfeccionamiento estadístico. Su aplicación conduce a sacrificar la profundidad del proceso a la amplitud de coberturas temáticas y geográficas, con la observación de que estas no resultan del dinamismo interior de los acuerdos, sino de la preparación e nuevos estándares multilaterales.
El Foro de Cooperación Económica Asia.-Pacifico (APEC), promueve la interdependencia regional mediante instancias consultivas, no negociadoras y no vinculantes, caracterizadas por “ las liberación exterior de los bloques comerciales” y la completa consistencia de la OMC.
Nuevo regionalismo vs. Multilateralismo
Hacia la década de 1970, el Sistema General de preferencias(SGP) y sus concesiones comerciales no reciprocas, no el GATT, representan la principal referencia de la reglamentación del comercio entre países industrializados y en curso de desarrollo. Después de 1994, el auge de la liberalización multilateral que acompaña la implementación de las reformas estructurales, otorga primacía al principio de la reciprocidad.
En el articulo XXIV del GATT-OMC, concede legalidad internacional a los acuerdos regionales, en que estos formen uniones aduaneras o zonas de libre comercio. Sus implicaciones prevén:
a) En las uniones aduaneras, que las uniones y las restricciones impuestos a terceros países no deben ser mayores ni mas restrictivos que la incidencia general de los aplicados antes de la definición del arancel externo común.
b) En las zonas de libre comercio de productos de origen
c) En ambos, que los calendarios de su liberalización se sujeten plazos razonables de tiempo.
En conjunto estas medidas y el avance en la liberalización multilateral, buscan privilegiar el diseño del regionalismo como etapa (stepping stone) o componente (building block) en el multilaterismo.
Unión aduanera vs. Área de libre comercio
Se recomienda integrar una zona de libre comercio, ya que el arancel externo común podría incrementar el precio de gran parte de sus importaciones. El país industrialmente diversificado, por su parte, debe preferir la conformación de una unión aduanera dado que necesita proteger un mayor numero de industrias.
La unión aduanera constituye el principal referente del regionalismo en Europa y América Latina, donde ese te atribuye la capacidad de “coordinar frente al resto del mundo la política comercial de los socios”, se identifica con una etapa superior a la zona de libre comercio, necesaria par ala creación de un mercado común, seguido de la unión económica y la integración política.
Las dificultades de las uniones aduaneras latinoamericanas en la década de 1980, en la estrategia de sustitución de importaciones, estimula la creación de zonas de libre comercio y su mayor autonomía conceptual.
La zona de libre comercio atribuye como características el ser mas liberal, flexible y compatible con el multilaterismo, por los siguientes argumentos:
1) La falta de igualación de los precios de los bienes importados (característica de la unión aduanera), incita una dinámica de competitividad que empuja los aranceles externos del país protegido “hacia abajo”.
2) Defiende una zona de libre comercio el país con las barreras mas elevadas, tiende a reducir los aranceles hacia terceros una vez que decae la influencia política de sus industrias de importación.
En el caso de los acuerdos inspirados en el modelo norteamericano, las funciones tradicionales de las zonas de liebre comercio se complementan con la liberalizaron financiera, la incorporación de mecanismos de solución de controversias circulantes y acuerdos paralelos en mentaría medioambiental y laboral.
Institucionalidad en la integración
El denominado TLCAN-plus, en el cual propone cierto grado de liberalización de los factores de producción y, eventualmente, coordinar de manera estrecha algunas políticas macroeconómicas.
Integración concéntrica
Se entiende que la homogeneidad en los niveles de desarrollo permite a cada país hacer concesiones a las importaciones esperando compensar su crecimiento por medio de mayores exportaciones, existen mayores oportunidades par ala coordinación de políticas si estas obtiene objetivos relativamente similares.
Se propone como alternativa crear acuerdos con mayor numero posible de países a fin de elevar la cobertura preferencial del comercio efectivo; en el corto plazo, se recomienda esperar a que la liberalización unilateral genere suficiente interdependencia para entonces crear nuevos acuerdos.
4. Relación con las reformas estructurales
El objetivo mas claro del regionalismo fue la adaptación y respuesta de las políticas regionales a las reformas estructurales implementadas en América Latina a finales de la década de 1980.
Una acentuada disciplina fiscal, la privatización del sector públicos, la liberalización del comercio y del capital domestico, además del tratamiento nacional a las inversiones extranjeras y del tipo de cambio mas libre, representa el marco real de desenvolvimiento de políticas regionales.
Disciplina fiscal y dependencia frente aranceles
La disciplina fiscal la mas trascendental de las políticas macroeconómicas de modelos “hacia fuera”, tiene por meta tradicional reducir el déficit publico para controlar el endeudamiento y los brotes de inflación.
En la mayoría de los países, la deficiente recaudación fiscal impide el ahorro y provoca que el control del déficit se apoye en los ingresos de la privatización y en el flujo de las inversiones productivas . la movilización de estos recursos para complementar (en ocasiones sustituir) el ahorro interno, busca establecer un vinculo entre la inversión y el entorno macroeconómico sólido en condiciones de amplio endeudamiento.
Una alternativa para reducir los niveles de dependencia arancelaria es la traducción de los impuestos directos en indirectos. Otro problema significativo sobre todo para las pequeñas economías, es la frecuencia con que la dependencia arancelaria aparece asociada al déficit fiscal y los desequilibrios en la balanza de pagos. Un tercer problema es la ausencia de fuentes alternativas para el financiamiento al gasto público.
Un enfoque regionalista eficaz requeriría reorientar las políticas fiscales y de libre comercio, meno con base difusa aunque omnipresente globalización, que en función de los estrechos márgenes de maniobra de las economía participantes. A la sensibilidad del “viejo regionalismo” por los problemas sistémicos y a su capacidad de adoptar políticas flexibles, atentas a las determinantes del desarrollo económico.
Política de privatización
La política de privatización se considera básica para el despliegue de la reconstrucción económica, sobre todo por su declarado vínculo con otros grandes objetivos, la reconversación industrial guiada por el incremento en la eficiencia y la estabilidad macroeconómica.
Entre 1997 y 2002, fase final del proceso de privatización, la tasa de ocupación desciende en América Latina de 52,9 a 51,8 por ciento, lo cual se combina con un nivel de pobreza cercano a 44 por ciento de la población.
Los esquemas se desvinculan plenamente de algunos instrumentos para intensificar los lazos económicos intra-grupo y en su lugar persiguen la integración con los grandes mercados. Para revertir esta situación, seria necesario incrementar el atractivo del mercado regional mediante incentivos que incluyan el desarrollo en infraestructura, una adecuada política de compras gubernamentales y la creación de empresas regionales con participación política compatibles con la lógica de mercados.
Inversión extranjera directa y el sector externo
El otorgamiento de trato nacional a la IED se institucionaliza en la mayoría de los países de América Latina a partir de la década de 1980. La captación del IED tiene por objeto la reconversión productiva y el mayor acento en ventas internacionales.
♦La primera fase se caracteriza por la adquisición de las empresas estatales.
♦La segunda fase y mas prolongada, se orienta ala industria manufacturera de exportación, sobre todo pasiva o maquiladora.
En México y la Cuenca del Caribe, la IED materializa la internacionalización industrial en áreas comercialmente dinámicas. En América del Sur, por el contrario, la IED se dirige principalmente a fuentes de la producción de materias primas, como el petróleo, el gas y la minería en general, y el sector de servicios (telecomunicaciones, energía, infraestructura y fianzas).
La sensibilidad de estos flujos por los grandes mercados y su concentración en operaciones industriales intensivas en mano de obra, han colaborado en la desarticulación de las cadenas regionales, imponiéndoles un sentido radial y de integración a las economías industrializadas
Política cambiaria
En el cambio fijo la decisión de devaluar la moneda esta asociada a la promoción de la oferta exportable mediante el abaratamiento de los bienes localmente producidos: el encarecimiento de las importaciones permite a su vez reequilibrar la balanza de pagos.
Uno de los modelos es la creación de una “zona objetivo”, capaz de permitir la libre fluctuación de las monedas regionales en torno a una tasa de equilibrio. En la unión monetaria, su operación no tiene efectos positivos garantizados, ya que dependen del grado de movilidad del trabajo, de la apertura económica reciproca y la diversificación industrial de una región.
La conversión de monedas puede permitirle a América Latina la estabilidad combinaría y mejores condiciones para el intercambio comercial y los flujos financieros.
A modo de resumen
Las características del regionalismo son:
♦ Ausencia de tratamiento especial a las economías de menor desarrollo.
♦ Rechazo de los mecanismos de cooperación o de sistemas de compensaciones.
♦ Definición de las ventajas administrativas (erradicación de los obstáculos al comercio), en función de concesiones arancelarias.
♦ Políticas económicas que contribuyen a la desarticulación de los esquemas, “nuevos con el viejo”.
Señales ostensibles de la globalización:
a) Movilidad de capitales productivos y especulativos
b) Segmentación de la producción industrial (en la forma de operaciones de subcontratación)
c) Preponderancia del comercio intra-industrial.
III. Los procesos de integración formal
5. Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas
Los tres esquemas de integración mas importantes son: el MCCA, la CAN y el MERCOSUR, no por ello dejan de ser afectados por las tendencias generales, en particular al momento del perfeccionar sus uniones aduaneras.
Mercado Común Centroamericano
Antecedentes
Constitución Política de la Republica de Centroamérica. Su capitulado retoma la mayoría de los objetivos de la Federación de 1824, en particular el establecimiento de una política exterior común, una moneda única y un banco central con la prerrogativa de emitir papel moneda.
El MCCA hasta la década perdida
El Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), tiene por misión contribuir al financiamiento del desarrollo industrial equilibrado de los países miembros. El principal objetivo del MCCA es la creación de un mercado ampliado.
Producto de la liberalización arancelaria y las facilitaciones monetarias, entre 1960 y 1965, el comercio intra-grupo, registra una de las progresiones mas destacadas de la historia: de solo 33 millones de dólares pasa a 142 millones, un aumento de 430 por ciento. La tasa de crecimiento anual del PIB también es elevada: 4.9 0 6.5 porciento, según las fuentes.
Los desajustes presupuestarios el déficit de la balanza de pagos lleva a los países a modificar la normativa sobre desgravamen y a elevar los aranceles de los productos centroamericanos; el proceso de integración es sustituido por estrategias de alcance bilateral.
El Protocolo de Guatemala firmado en 1993, impulsa la práctica totalidad de los objetivos del Tratado General: los programas de libre comercio y la unión aduanera, la movilidad de factores, la integración monetaria y la estrategia de relaciones exteriores del esquema.
Disparidades intra-grupo
Estas tendencias se combinan con un hecho interno importante el cambio en la capacidad exportadora de los países miembros. Hace quince años, las exportaciones a Guatemala representaban alrededor de 30 porciento del total centroamericano, similar proporción le correspondía a Costa Rica y Honduras contribuía con casi 20 por ciento. Solo Nicaragua tenia una participación bastante menos, 7.5%.
Creación de la unión aduanera
La uniformización de los aranceles externos, central para la creación de la unión aduanera centroamericana, representa el Talón de Aquiles del proyecto. La creación del área de libre comercio prevé seis categorías de desgravación lineales y dos no lineales, con un plazo máximo de 10 años y 10 de gracia.
Las Disposiciones iniciales del CAFTA, permiten a Centroamérica la profundización de la integración zonal y el fortalecimiento jurídico de sus instrumentos. Con México se concluyen tres tratados inspirados en el TLCAN: TLC México-Costa Rica (1995), TLC México- Nicaragua (1998), TLC México-Guatemala y el Salvador y Honduras en el 2001.
La liberalización arancelaria prevista en estos acuerdos provoca que el AEC se aplique montos de comercio cada vez mas reducidos, en condiciones heterogéneas (cada país a establecido sus propias concesiones, aun en el caso de las negociaciones conjuntas) y carentes de coordinación.
Comunidad Andina de Naciones
Antecedentes
Su convenio firmado el 25 de mayo de 1969, se presenta como un proyecto subregional de la ALALC. Entre las vertientes que confluyen en este diseño es mas relevante el cumulo de estudios que se abrevian en propuesta de la CEPAL, de asociar el modelo de sustitución de importaciones a una estrategia de desarrollo en sectores específicos y en la visión escalonada del modelo europeo, incluyendo una más decidida intervención en el mercado y el apoyo a la convergencia económica de los países miembros.
El modelo andino
Uno de los objetivos centrales del Acuerdo de Cartagena o Grupo Andino, es la creación de una unión aduanera, la cual se compone de dos medidas:
a) La liberación del intercambio comercial, empezando por la disminución de los desgravámenes y restricciones existentes entre los países miembros.
b) La creación de un arancel externo común, como una primera etapa consagratoria, al establecimiento de un arancel externo común mínimo a más tardar el 31 de diciembre de 1971.
Otros objetivos del modelo andino, proponen el trato diferencial de los países de menor desarrollo relativo (Bolivia y Ecuador) y la armonización de políticas nacionales de acuerdo a las líneas de acción definidas en las Bases para una Estrategia Subregional.
Reforma del acuerdo
Junto con la recuperación económica de finales de los años 1980, los gobiernos disponen la reactivación del esquema a través de acuerdos sucesivos, adaptando al esquema los cambios registrados en el contexto internacional.
El Acta de La Paz de 1990, por su parte acuerda la aceleración de los calendarios para conformar la zona de libre comercio andina y el Acta de Barahona de 1991, anuncia la puesta en marcha de la zona de libre comercio a partir de 1992. La definición del arancel externo común se prevé para 1995, aunque este calendario sufrirá continuas dilataciones.
El Consejo Presidencial Andino, tiene por función definir las políticas subregionales, así como orientar el proceso y evaluar sus resultados. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMPRE), es el órgano de dirección política y de supervisión del cumplimiento de los acuerdos; la zona de libre comercio andina no alcanza al conjunto de la agrupación a causa de la desvinculación de Perú, el cual opera desde 1992 a través de acuerdo bilaterales.
Creación de la unión aduanera
La CAN todavía percibe al AEC como un instrumento idóneo para el logro de las metas comerciales significativas, tales como:
♦ Ampliación definitiva del mercado
♦ Estabilidad a mediano plazo
♦ La eficiente y más estable administración del arancel
♦ La mejora en las condiciones de competencia mediante la reducción de las diferencias arancelarias.
♦ La mayor capacidad negociadora en la perspectiva del ALCA
♦ La preparación de políticas arancelarias más sofisticadas
♦ El incremento de la confianza en la zona andina
Ecuador y Perú en 1995, como respuesta al anuncio del ALCA en la Cumbre de las Américas en Miami, los países miembros acuerdan la conformación de un mercado común antes del año 2005. Para ello se adopta un proceso escalonado que incluye la perfección de la zona de libre comercio, la creación de la unión aduanera, la libre movilidad de capital y el trabajo, así como la definición de posiciones negociadoras comunes en foros internacionales.
Hasta el año 2000, el acuerdo se aplica solo en Colombia y Venezuela, países que ya tenían igualados 87 porciento de sus partidas arancelarias; Ecuador es el tercer miembro formal de la unión aduanera, todavía dispone de una lista de excepciones compuesta de 400 subpartidas; Bolivia es autorizada para mantener sus propios niveles y Perú desconoce las concesiones pactadas.
Estrechez del mercado
El MERCOSUR representa para la mayoría de la subregión, una oportunidad más clara y accesible que el propio mercado común originado en el Acuerdo de Cartagena. La actitud tiene que ver con las dimensiones económicas de la agrupación, cuyo ingreso combinado es poco mayor al PIB de Argentina, el segundo país en importancia del MERCOSUR, aunque con una población tres veces menor a la CAN.
Venezuela con excepción del 2002, es el principal destino de las inversiones extranjeras y la segunda captación le corresponde a Colombia, aunque el ultimo año de ña muestra registra un flujo de IED similar a Ecuador y Perú.
Mercado común del sur
Antecedentes
El Tratado de Asunción, mediante el cual se instituye el Merca¬do Común del Sur, fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El cambio de actitud se observa en el intento argentino de organizar el Congreso Latino-Americano de 1918. Su objetivo era articular la región bajo la lógica de su neutralidad durante la Primera Guerra Mundial, si bien fracasa por la abstención de los países invitados.
El Tratado de Montevideo de 1960 comprende al conjunto de los países de América Latina con excepción de Centroamérica, organizado bajo un tratado diferente. La forma de integración propuesta es una zona de libre comercio perfectible en el plazo de 10 años en el caso de las economías grandes, y 12 años en las economías pequeñas.
Las relaciones argentino-brasileñas vuelven a reactivarse con la conversión de la ALALC en un acuerdo de preferencias comercia¬les y racionalización de las concesiones bilaterales y plurilaterales, la ALADI. El acuerdo firmado en 1980, también en Montevideo, busca aprovechar las ventajas no exploradas hasta entonces de los regímenes preferenciales. El objetivo no es el libre comer¬cio entre los signatarios, sino la gradual generalización de las concesiones comerciales acordadas por los acuerdos bilaterales y plurilaterales mediante la Preferencia Arancelaria Regional (PAR).
Características y desempeño del Mercosur
El MERCOSUR adopta una estrategia desarrollista que ve en el crecimiento de los mercados una condición para la integración y el desarrollo económico con justicia y equidad so¬cial. Poco después es sustituido por un enfoque que • otorga prioridad a la competitividad y la apertura de mercados.
La conclusión del AEC, por su parte, destinada a mejorar la competitividad externa y promover las industrias de escala, es prevista para el primero de enero de 1995. Otra política importante del Tratado de Asunción es la coordinación de políticas macroeconómicas, con un avance gradual en fun¬ción del establecimiento de la zona de libre comercio y la unión aduanera.
Para la ejecución y administración del esquema se crean dos instancias: el Consejo del Mercado Común (CMC), órgano superior integrado por los ministros de economía y relaciones exteriores, y el Grupo Mercado Común, instancia ejecuti¬va compuesta por los representantes de dichos ministerios y los bancos centrales. Como en los casos del MCCA y la CAN, el MERCOSUR logra avan-ces significativos en su primer lustro de vida en materia de liberalización automática y lineal.
En 2003, los términos de intercambio agregados enfrentan una reducción de 8.4 por ciento respecto a 1997, aunque el Pa¬raguay y el Brasil registran un retroceso mayor: 16.6 y 14.6 por ciento, respectivamente. La IED destinada a la agrupación sigue una lógica similar. El flujo hacia el Brasil registra un crecimiento acentuado y uniforme a lo largo de los lustros 1990-1994 y 1995-1999. Esta tendencia se revierte a partir del año 2000 en razón del estancamiento de las principales economías del mundo; en 2003 el valor de la IED equivale aproximadamente a una tercera parte de los montos de 2000. En el caso de Argentina, el flujo avanza sólo en el primer lustro; entre 19,95 y 2000 muestran relativa estabilidad y a partir de entonces se desploman hasta alcanzar niveles comparables a los socios más pequeños de la agrupación. En el caso de Pa¬raguay incluso se observan salidas netas de capital.
Creación de la unión aduanera
Protocolo de Ouro Preto propuso priorizar la "consolidación" del AEC mediante una estructura aran-celaria distributiva entre O y 20 por ciento a partir del primero de enero de 1995. Según el convenio, todavía hay una referencia para la definición de la nueva política aduanera de la agrupa-ción, los aranceles nacionales deberían acercarse de forma anual hasta alcanzar en 2001 un AEC pleno en el caso de Argentina, Brasil y Uruguay, y cinco años más tarde en el Paraguay.
La inestabilidad económica del núcleo de la agrupación ocasiona el empleo unilateral de barreras comer¬ciales, el debilitamiento del AEC mediante la ampliación de las listas de excepciones y el recurso a las reglas de origen para controlar el efecto de las cada vez más diferentes políticas co-merciales hacia terceros países.
La crisis de la Argentina de 2001-2002 agrava la situación mediante nuevas involuciones del AEC; un nivel de volatili¬dad cambiaría que se combina con la fuga de capitales, el recurso a barreras comerciales intra-grupo y el deterioro del conjunto de las economías de la agrupación. En la actualidad las listas de excepciones incluyen:
a) Grupos de excepción para bienes de capital.
Listas de excepciones nacionales con vigencia hasta el 2010
b) Alícuota sobre todas las importa¬ciones de bienes de capital autorizadas a Paraguay y Uruguay
c) Los regímenes domésticos para la industria automotriz; e) la preservación de las preferencias arancelarias negociadas por los miembros de la agrupación con terceros países.
6. Ensayos de ampliación del mercado
Comunidad sudamericana de naciones
El Área de Libre Comercio de Sudamérica fue pro¬puesto por el MERCOSUR a los países .de la CAN a fínales de 1995. En adelante, el proyecto estuvo sujeto a los vaivenes de la co¬yuntura sudamericana y a un triple proceso, bilateral, interesquema y basado en el desarrollo de infraestructuras.
Entre octubre de 1996 y abril de 1998, las reuniones de representantes sudameri¬canos buscan acercar las posiciones de sus gobiernos con vistas a la creación de un acuerdo marco; con base en éste, en marzo de 1999 se firma el Acuerdo de Preferencias Arancelarias. En paralelo, en agosto de ese año Brasil suscribe unilateralmente el ACE 39 con la CAN, con el cual se da cobertura preferencial a 90 por ciento de las exportaciones andinas y a 50 por ciento de las brasileñas.
Una tercera categoría se refiere al con¬junto de proyectos incluidos en la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana y aprobada en 2000. Los procesos sectoriales se clasifican en sistemas de transportes para conexiones terrestres, fluviales y aéreas; la facilitación del paso de fronteras; el financiamiento de proyectos de integración físi¬ca y otros.
La Declaración del Cuzco, suscrita por los países del MERCOSUR, la CAN, Chile, Guyana y Surinam, se plantea los siguientes objetivos:
a) Concertación y coordinación política y diplomática
b) Perfeccionamiento de la zona de libre comercio MERCOSUR-CAN-Chile, al cual se asociarán Guyana y Surinam
c) Integración física, energética y de comunicaciones
d) Armonización de políticas de promoción del desarrollo ru¬ral y agroalimentario
e) Transferencia de tecnología y coopera¬ción horizontal en materia científica, de educación y cultura
f) interacción entre las empresas y la sociedad civil.
El objetivo de la CAF, promover el desarrollo a través de préstamos a los sectores público y privado, cuenta con un capi¬tal que corresponde en 96 por ciento a los países andinos, el restante a otros países de la región, España y bancos privados El FLAR, por su parte, tiene como objetivo principal el apoyo a la solución de desequilibrios en la balanza de pagos a través de asistencia financiera a los bancos centrales. al proporcionar una fuente alternativa de recursos con mayor agilidad que los organismos multilatera¬les.
Un obstáculo fundamental constituye el bajo grado de inter¬dependencia de América Latina, inferior a todas las regiones del mundo, con excepción de África y Medio Oriente. La menor interdependencia regional constituye un reflejo de la vulnerabili¬dad de los sectores externos-asociados y nos devuelve al pro¬blema de cuáles son los países con los que la integración es más beneficiosa.
El área de libre comercio de las Américas
Desde la perspectiva latinoamericana, la creación del ALCA pue¬de verse como una respuesta perentoria a algunas tendencias críticas de finales de la década de 1980, la desigual competen¬cia por la atracción de las inversiones extranjeras, el difícil acceso a mercados desarrollados y la marginación de América Latina de la política de grandes bloques económicos.
La respuesta pretende revertir ese contexto mediante la promoción de las inver¬siones extranjeras, la transferencia de tecnología, la especialización industrial y el acceso estable al mercado estadounidense. En la lógica de los bloques económicos, el acuerdo hemisférico representa una opción inédita por sus dimensiones, un mercado de aproximadamente 800 millones de consumidores, el mayor del mundo.
Evolución de la propuesta hemisférica
El proyecto empieza a delinearse en 1988 con la adhesión de Estados Unidos a la estrategia de las zonas de libre comercio con amplia cobertura temática. Presenta junto con Ca¬nadá al GATT la recientemente concluida Área de Libre Comer¬cio bilateral (ALCCEU).
La primera materialización del proyecto son los créditos LA, otorgados al financiamiento de la deuda externa de Bolivia, Colombia y Chile. La segunda es la creación del primer tratado de libre comercio Norte-Sur del hemisferio, él TLCAN.
El documento establece 23 áreas de interés relati¬vas a la democratización, educación, medio ambiente, lucha contra la pobreza. El Capítulo 9, titulado "Promoción de la Prosperidad Mediante la Integración Económica y el Libre Comercio", se consagra a la creación del ALCA.
Elegibilidad estadounidense
Estados Unidos plantea varias condiciones para la realización de acuer¬dos de libre comercio. La Sección 202 incluye una serie de reformas que guardan similitud con las reformas estructurales de América Latina: eliminación de los subsidios a las exportaciones; recipro¬cidad en el acceso a mercados; membrecía de la OMC; disciplina fiscal.
En adición a los requisitos antes expuestos, los países deben comprometerse en favor de la democracia; luchar contra la co¬rrupción y el narcotráfico; permitir el acceso equitativo a los mercados; lograr avances significativos en la apertura comercial; representar interés económico para Estados Unidos mostrar esta¬bilidad macroeconómica; adoptar políticas en favor de la economía de mercado; no pretender tratamiento especial para el menor desarrollo; no tener disputas pendientes con Estados Unidos en materia laboral o de expropiación; y adoptar políti¬cas sobre derechos de los trabajadores y protección ambiental consistentes con los criterios del TLCAN.
Durante esta fase del proyecto hemisférico existe la duda de y que el requisito de la importancia económica para Estados Unidos' implica la exclusión de gran parte de los países.
El formato de las negociaciones
Entre 1995 y 1998, los grupos de trabajo recaban la informa¬ción necesaria de cada país en doce disciplinas comerciales: ac¬ceso a mercados, solución de controversias, procedimientos; aduaneros y reglas de origen, inversiones, normas y barreras técnicas, medidas antidumping derechos compensatorios, medi¬das sanitarias y fitosanitarias, economías pequeñas, compras del sector gubernamental, propiedad intelectual, servicios, y políticas de competencia.
La matriz re¬sultante se convierte en el primer documento de trabajo para la definición de las bases negociadoras del ALCA.
El aspecto que genera mayores discrepancias entre las dele¬gaciones se refiere a las fases de la negociación, por cuanto im¬plica el desglose o, en su defecto, la negociación conjunta de las disciplinas comerciales. El MERCOSUR hace una propuesta de tres fases:
♦En la primera se incluye procedimientos aduaneros; nor¬mas y obstáculos técnicos, y medidas sanitarias y fitosanitarias.
♦En la segunda fase, acceso a mercados; inversiones; normas y obstáculos técnicos; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, antidumping y derechos compensatorios compras gubernamen¬tales; servicios; propiedad intelectual, y solución de controver¬sias.
♦En la tercera fase, desgravamen arancelario; procedimientos aduaneros y normas de origen inversiones eliminación de subsidios; acceso de los servicios; adopción de políticas hemisféricas en materia de competencia, y armonización de otras disciplinas.
Las diferencias entre las delegaciones se allanan sobre todo con el acuerdo Clinton-Cardoso de finales de 1997, cuando se adoptan tres criterios generales:
a) Negocia¬ción simultánea de temas y sectores según el procedimiento de la Ronda Uruguay
b) Gradualidad del proceso en función del tiempo que necesite cada disciplina
c) Búsqueda de equilibrio entre las posiciones nacionales como instrumento de conciliación de la heterogeneidad de intereses.
Las negociaciones formales se inician en 1998 por parte de nueve comisiones negociadoras y tres comités consultivos, asesorados por la Comisión Tripartida, conformada por la OEA, la CEPAL y el BID.
Bilateralismo implícito
La composición intergubernamental de los grupos de trabajo y sus herederas, las comisiones nego¬ciadoras, promueven con su dinámica el bilateralisrno implícito con Estados Unidos. El intercambio de concesiones comercia¬les persigue dos objetivos: de un lado, mejorar el acceso al mer¬cado estadounidense y de otro, la apertura de los mercados latinoamericanos a las exportaciones del país del Norte.
En octubre de 2003, los ministros de 15 países se reúnen en Estados Unidos con objeto de hacer frente a esta inminente postergación y proponen la idea de un piso común del ALCA, donde los niveles de compromiso puedan definirse con base en los intereses y las decisiones de cada país o grupo de países.
En los temas en los cuales podría lograrse un nivel importante de concesiones, Estados Unidos propone establecer acuerdos de cobertura geográfica parcial, los cuales se destinan a la conformación de un 'segun¬do piso', ya concluidos con Chile, los cinco integrantes del MCCA, República Dominicana y en proceso de negociación con Colombia, Ecuador y Perú. De esta manera, el bilateralismo implícito de la fase preparatoria es sustituido por uno explicito que materializa las concesiones arancelarias sin contrapartidas importantes del lado estadounidense.
IV
Operación de las preferencias y comercio administrado
7. Del bilateralismo al sistema radial: el caso de México
La principal modali¬dad de superación de las preferencias grupales han sido los acuer¬dos de alcance bilateral. Esta política precede la creación de los acuerdos de integración, aunque a partir de 1960 se ha renovado periódicamente hasta adquirir con el Tra¬tado Bilateral Argentina Brasil, el ALCCEU y los tratados de libre comercio inspirados en el TLCAN el carácter de programas de integración.
Evolución del bilateralismo latinoamericano
Los primeros acuerdos bilaterales remontan a los primeros años de la Independencia, cuando las nuevas repúblicas hispanoame¬ricanas concluyen tratados separados de 'amistad, comercio y navegación' con el Reino Unido y con Estados Unidos.
Los acuer¬dos anteriores a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) se caracterizan por su incompatibilidad, basados en no¬menclaturas ad hoc o referencias globales a los productos bene¬ficiarios de las preferencias.
Entre 1962 y 1980, periodo en sus inicios caracteriza¬do por la búsqueda de desarrollo industrial en la mayor parte de los países, estos acuerdos persiguen el desarme positivo y preferencial con amplias listas de excepciones.
Categorías de los acuerdos
Con la creación de la ALADI en 1980 se inicia el bilateralismo de estructura compatibilizada, más flexible en SAIS- objetivos con¬forme a su identidad como acuerdo preferencial.
Entre 1980 y 1985 se firman 30 acuerdos de Renegociación del Patrimonio Histórico de la ALALC y dos AGE bajo la denominación genérica de Acuerdos de Pri¬mera Generación (APG).' La mayor parte también tiene por ejes a Argentina, Brasil y México, referidos a industrias con alto valor tecnológico.
La crisis de la deuda determina que estos acuerdos tengan una función restrictiva, cuando no superficial en el intercambio de bienes. En paralelo, la búsqueda de liquidez y la necesidad de contro¬lar el déficit comercial con las economías mayores de América Latina, principalmente Brasil, inician así el proceso de reorienta¬ción del comercio hacia los mercados desarrollados en desme-dro de la vinculación latinoamericana.
La cobertura arancelaria de los ACE es comparativamente más amplia que los APG e incorpora medidas de cooperación y complementación económica.
Justificaciones teóricas
La justificación teórica de los acuerdos creados en los años de 1990 suele enmarcarse dentro del regionalismo abierto, oficial en gran parte de América Launa desde la Cumbre Iberoamericana celebrada en junio de 1994.
Según Krugman, el número de acuerdos comerciales tiene dos efectos posibles: incrementa el bienestar porque se acerca a la situación óptima de libre comercio gene¬ral, u ocasiona perjuicio porque aumenta el arancel óptimo, más elevado cuanto mayor sea un bloque económico. Bajo esta pre¬sunción, el vínculo entre el aumento del bienestar y el número de acuerdos comerciales se describe como una curva 'V', donde el estado óptimo corresponde a una zona de libre comercio única; el segundo óptimo ocurre cuando los acuerdos se multi¬plican hasta sumar veinte, cifra que simboliza un mundo alta¬mente segmentado; la situación más perniciosa, sin embargo, se da cuando existen sólo tres bloques
La segunda hipótesis se origina en la estrategia aero¬náutica de maximización del tranco aéreo en torno a un aero¬puerto central conocida bajo el término de hub-and-spoke system Fue utilizada por primera vez en la literatura económica por lipsey y Smith, Kowalczk y Wonnacott, a fin de modelar los efectos económicos del bilateralismo estadouni¬dense sobre la economía canadiense.
♦ La primera conclusión a la que arriban estos estudios es de carácter clásico: los esquemas radiales son menos eficientes comparados con las agrupaciones plurilaterales
♦ La segunda conclusión establece una salvedad: los países eje concentran una serie de ventajas en detrimento de los países periféricos como producto de su posición central en la administración de las preferencias.
Para el examen de esta afirmación consideremos el referido caso de México. Sus características nos permitirán eva¬luar la múltiple membrecía de acuerdos comerciales:
a) Desde la perspectiva de los beneficios para el país central
b) A partir de su objetivo explícito, la diversificación de los mercados de ex¬portación.
La concentración en un mercado exportador
El elevado crecimiento del comercio exterior mexicano justifica la estrategia mexicana de inserción a la economía internacional a través de acuerdos de libre comercio, en particular el TLCAN. El proceso de rees¬tructuración económica iniciado en los años de 1980.
A esta incertidumbre analítica se agrega el hecho que el 'éxi¬to' exportador se compone de diversos elementos, no todos benéficos.
Uno de ellos es la concentración en un solo mercado. Ya de por sí elevada a principios de la década, la participación de las exportaciones hacia Estados Unidos en el total de las ventas registra en adelante niveles que potencian el ajuste de la estructura productiva mexicana a las solas condiciones imperantes en la economía del Norte..
Son varios los factores que explican esta ausencia de diversi¬ficación:
♦El primero está dado por la proximidad geográfica y la inusitada expansión de la economía estadounidense en la dé¬cada de 1990.
♦El segundo se refiere a la industria emblemática de la relación bilateral, la maquila.
Esto se combina con la importancia que tiene la IED de ese país para la industria y •la balanza de cuenta corriente de México.
Otro factor de la concentración en un solo mercado se ori¬gina en las características de la exportación no-maquiladora. Su déficit crónico se explica sobre todo por la dependencia frente a las importaciones de bienes de capital, en su mayoría de Esta¬dos Unidos. A esto contribuye el problema del paralelismo pro¬ductivo con otros países de América Latina, el cual determina la escasa demanda latinoamericana de petroquímicos, productos agropecuarios y extractivos.
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales
La concentración bilateral ha promovido en México la creación de incentivos a la diversificación de mercados, en particular mediante acuerdos comerciales. La mayoría de los convenios bilaterales se concluye con América Latina, mientras que los tra¬tados con la UE y la EFTA pueden considerarse plurilaterales.
Entre 1990 y 2003, la absorción de las exportaciones mexicanas por parte del Grupo de Tres (Colombia y Venezuela, además de México) pasa de 0.92 a 0.51 por ciento, recuperándose entre 2001 y 2002como consecuencia del estancamiento de la economía estadounidense.
Si bien en la mayoría de estos casos se observa excedentes comerciales, el sector externo tiende a una integración cada vez más estrecha con la economía estadounidense.
El elevado correlato de las exportaciones a la UE, ligeramente superior al coeficiente que presentan las ventas al Canadá, permite redondear la dependencia del sector externo frente a la demanda de los países desarrollados.
Para revertir este fenómeno, las estrategias productivas na¬cionales deberían afectar su propia estructura en función de mercados alternativos, proceso que no pueden realizar los acuer¬dos por sí mismos.
La múltiple membrecía mexicana
Las zonas de libre comercio aplican las preferencias pactadas exclusivamente a los bienes elaborados en los países miembros. Su finalidad, impedir la triangulación comercial, se logra mediante la instrumentación de reglas de origen propias, no extensibles a ningún otro acuerdo. Esta función permite a las RO un papel estratégico en la administración de cada acuerdo con incidencia en los eslabonamientos productivos; la procedencia y el grado de elaboración de los insumos contenidos en el producto final, e indirectamente en las condiciones de creación y desviación de comercio.
En otros términos, a me¬nor cobertura geográfica de los acuerdos, le corresponde un grado de atomización mayor del mercado internacional. Antes de la estimación de los costos administrativos de esta dispersión es necesario profundizar en la compleja estructura de las RO.
Medición del origen de una mercancía
El Cambio en la Clasificación Arancela¬ria y el Contenido Regional. El primero consiste en el 'salto' de un capítulo o partida del Sistema Armonizado de De¬signación y Codificación de Mercancías a otro según las determinaciones del acuerdo. La ausencia de un referente fijo en el cambio en los dígitos provoca la proliferación de reglas de origen específicas.
Si la mercancía no cumple con el CCA, se permite al exporta¬dor la utilización del CR. El CR confiere origen a la mercancía cuyos insumos extranjeros no violan el contenido mínimo esti¬pulado en los tratados. Para que la mercancía califique según este método, el contenido regional expresado como porcentaje (VCR) debe ser igual o superior al CR:
VCR = VT - VMN / VT 100
Donde VT representa el valor de transacción y VMN el valor le los materiales no originarios utilizados en la fabricación de la mercancía. El coste neto emplea una fórmula idéntica ajustando e1 valor de contenido regional al porcentaje establecido por el cuerdo. El CR se utiliza principalmente en el caso de calzado, productos químicos y maquinaria.
En un caso (TLCAN), el exportador puede utilizar insumos estadounidenses en valor incluso cercano al precio del producto final; en otro (TLC Costa Rica), sólo puede emplear 50 por ciento y el restante debe ser mexicano o costarricense.
El proceso de sustitu¬ción debe estar atento a los criterios de cada mercado y no solamente a los precios internacionales más atractivos de los insumos.
Atomización del acceso a mercados preferenciales
El sistema eje-rayos mexicano desde el ángulo de perspectiva de una empresa.
Nuestro ejemplo, la industria mexicana de fibras sintéticas discontinuas sin procesar, incluidas en el capítulo 54 del SA, permite algunas venta¬jas metodológicas. Éstas son:
a) Hasta su estancamiento en 2000, representa la rama más dinámica de la industria de textiles (128 millones en 1997), a su vez uno de los más importantes del sector externo (1.577 millones de dólares en 1998 contra 670.5 millones en 1993)
b) ) Su grado de diversificación se cuenta entre :los más altos de la rama, con nichos de mercado en Estados Unidos (o el TLCAN), Argentina (ALADI), Chile (TLCMC), Bolivia (TLCMB), Costa Rica (TLCAMC-R), Ecuador (ALADI) y El Salvador (TLC-TN); c) a pesar de esto, la balanza sectorial es deficitaria (265 millones de dólares de exportaciones contra 856 millones de importaciones) y, en ese sentido, registra mayor presión para ampliar su oferta externa.
Costes administrativos
Los exportadores mexicanos solici¬tan a la Subdirección de Auditoria Fiscal Internacional de la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) un dictamen anticipado sobre el origen de sus productos. El documento que emite esa instancia confiere credibilidad al certificado de origen ante el país importador, pero no implica una cesión de obligaciones legales.
El proceso originario en su conjunto le genera a las empresas una serie de gastos que incluyen:
a) La contratación de personal específico para el contacto con las autoridades competentes, el seguimiento del proceso de facturación, las operaciones gerenciales para ordenar y clasificar la información, y realizar el trámite' correspondiente para obtener el certificado de origen
b) Monitorear precios e insumos y, en caso de tener sustitutos imperfectos, adaptar la producción para que el producto final califique bajo diferentes RO
c) La ocasional contratación de peritos en derecho aduanal, principalmente cuando las autoridades del país importador aducen subfacturación o piden información adicional bajo esta sospecha
d) Contratar asesorías que permitan el diseño de estrategias para preservar los intereses de la industria en la nego¬ciación o revisión de los tratados de libre comercio
e) Otros costos que resultan de la múltiple membrecía, concretamente la mayor vulnerabilidad frente a errores administrativos, la in¬formación incompleta, poco fiable o dispersa, y aumento de los tiempos de respuesta institucional a causa del número de los acuerdos y sus especificidades
Algunas consecuencias
Un efecto de la proliferación de acuerdos de limitada cobertura geográfica, de reducidas proporciones aun¬que no por ello menos paradójico, es la inhibición de la diversi¬ficación con el fin de mantener precios competitivos.
♦La primera es que la múltiple membrecía representa un es¬quema distinto a la suma de los acuerdos o a la acumulación de los beneficios en los términos dé la liberalización que aporta cada uno.
♦Segundo, la abundancia de acuerdos sesga las previsiones teóricas sobre el comporta¬miento económico de los sistemas 'eje-rayos' y pone de relieve la dimensión administrativa de las numerosas participaciones.
♦La tercera conclusión se refiere a los significados que tiene la múltiple membrecía para la cabal comprensión del complejo efecto de las reglas de origen.
A diferencia de .los aranceles, que contribuyen al ingreso fiscal y afectan el consumo, en el caso de la múltiple membrecía pierden todos, empresas, consumidores y gobierno. Desde el punto de los acuerdos vigentes, estas conclusiones refrendan la necesidad expuesta en otras secciones de este libro de ampliar su cobertura geográfica.
8. Eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración
A diferencia de las reglas de origen, cuyo entramado técnico les confiere presunción de neutralidad, las medidas antidumping (AD) están sujetas a un proceso político-legal calificado frecuentemente de arbitrario.
Sus secciones reportan una tendencia importan¬te para los acuerdos regionales Norte-Sur: los elevados costos directos e indirectos que tienen las AD en las economías menos desarrolladas.
Marco de referencia
La definición del dum¬ping refiere el caso cuando el precio del producto que se va a exportar (en su defecto los costos de producción o el precio "justo" estimado a partir de una canasta de precios internacio¬nales), es mayor a su precio de venta en el mercado de exporta¬ción.
SADC Art. 19 (Eliminarían de medidas antidumping), núcleo de la propuesta de reforma de las AD y marco de refe¬rencia de nuestro análisis. Éste dice que: "Cuando se establezca la zona de libre comercio y los bienes circulen en los países del ALCA fundamentalmente libres de restricciones, los países re¬nunciarán al uso de medidas antidumping para el comercio recí¬proco."
Evolución de las medidas antidumping
La historia de las AD se remonta a 1904, cuando Canadá adopta la primera legislación antidumping en el mundo con objeto de contener las importaciones de acero provenientes de Estados Unidos. El argumento es que este producto se vende a un pre¬cio inferior al 'real'.
El Acta Antidumping aprobada en Estados Unidos en 1916, se de¬clara ilegal la importación de bienes o la venta de productos importados a precios substancialmente menores al valor de transacción en los principales mercados del país productor.
El Acta es reformada en 1921 como parte del Acta arancelaria de emergencia:
♦En primer lugar, ya no confor¬man una ley criminal que provea castigos, sino que la determi¬nación del dumping es administrada por el Departamento del Tesoro.
♦El segundo rasgo es la ampliación del criterio de dumping para dar cobertura no sólo a la intención de crear daño, sino a los casos de daño efectivo o potencial a una industria.
La Ronda Kennedy del GATT
La doble función de las AD según Finger aquello que son las leyes de remedio comercial, simple protec¬cionismo, y lo que no pueden ser, una extensión de políticas anti monopólicas.
En 1921, sólo seis países disponían de esta normativa: Aus¬tralia, Nueva Zelanda, Gran Bretaña y Francia, además de Canadá y Estados Unidos.
Un relativo consenso permite la aprobación del Acuerdo sobre la Implementación del Art. VI, conocido como el Código AD. Entre sus estipulaciones figura la exigencia para la autoridad comercial de que demuestre que los productos importados ti MI la principal causa del daño a la industria nacional antes de dictaminar sobre un caso de dumping.
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio
La aprobación en 1974 del Acta de Comercio, con lo cual las AD se transforman en un instrumento abiertamente proteccionista.
Se pretende sancionar la estrategia de discriminación de precios aun en los mercados de las empresas investigadas y, más importantes, elevar el precio de referencia para determinar el dumping.
Entre la Ronda de Tokio y la Ronda Uruguay, Estados Unidos implementa tres normativas más con el fin de reforzar la protección a sus empresas: el Acta de Acuerdos Comerciales de 1979, el cual transfiere la investigación y determinación de dumping del Departamento del Tesoro al Departamento de Comercio, don¬de se concentran los defensores de las AD; el Acta de Comercio y Aranceles de 1984, que establece la acumulación de las impor¬taciones de todos los países sujetos a investigación.
La Ronda Uruguay
La Ronda Uruguay (1986-1994) busca resolver las distorsiones que presenta el uso intensivo de las AD en el comerció internacional, sobre todo en materia de determinación del dumping y la discrecionalidad con la que se inician las investiga clones.
Los cambios previstos en el Anexo II del Acuerdo buscan hacer más difícil el que las autoridades esta¬blezcan la falta de cooperación de las empresas investigadas, estimular el uso de la información legítima provista por éstas y limitar el uso de la información local (GATT 1995).
En el caso de las pequeñas economías (ninguna de América Latina y casi totali¬dad de los Estados del Caribe), las provisiones de minimis del Acuerdo específicamente las exime de las acciones AD; respecto a los países de menor desarrollo.
Enfoque político-jurídico
El desarrollo de las AD como un principal regulador del comer¬cio internacional reposa en una literatura político-jurídica que tiene por común denominador la igualdad entre discriminación de precios y práctica desleal.
De estas condiciones se derivan cuatro razo¬nes por las cuales se recomienda la preservación de las legisla¬ciones AD:
♦La primera señala que la autoridad comercial puede corregir las restricciones anticompetitivas en el mercado nacio¬nal, pero carece de competencias para realizar esa labor en otros países.
♦ La segunda advierte a su vez que la venta de un producto a precios inferiores a los costos de producción puede agotar los recursos de la empresa si no beneficia de apoyos gubernamen¬tales, pero si beneficia de éstos la estrategia puede tener una duración indefinida.
♦La tercera, por su parte, afirma que es po¬sible conocer en detalle las estrategias anticompetitivas en el marcado nacional, pero es bastante más difícil identificarlas en otros mercados.
Finalmente, que los competidores encuentran localmente circunstancias iguales en materia de costos de capital, leyes y regulaciones sobre las inversiones, lo cual no ocurre en el ámbito internacional, donde varían de país a país.
El argumento del desconocimiento de otros mercados presupone la existencia de una inclinación general de las empresas por el dumping, una conjetura carente de validación y que de ser cierta destruiría los fundamentos del comercio in¬ternacional.
Enfoque económico
El modelo tradicional considera una relación de intercam¬bio comercial compuesta de una empresa monopolista (E) y dos mercados segmentados (el consumidor nacional no puede ac¬ceder a los bienes exportados), uno nacional (Mn) y el otro de exportación (Me). Se asume que las exportaciones de E son alta¬mente sensibles al precio externo (Pe) y Mn y Me están suficiente-mente segmentados como para permitir un precio nacional (Pti) más elevado; es decir, el dumping.
La diferencia Pn - Pe ocurrirá en función del ingreso marginal en cantidades determinados por éste. La diferencia Pn > Pe incluye entre sus manifestaciones al denominado dumping permanente o depredador, aunque constituye una parte pequeña de los casos reales.
La ausencia de efectos negativos en el dumping desliza el pro¬blema económico hacia las distorsiones quegeheran las leyes de remedio comercial. Un primer elemento re-velador de la natura¬leza de las AD es su función de sustituto de los aranceles en el control de los flujos comerciales.
Si bien las AD tienen su propia identidad, u utilización como arma proteccionista genera los mismos efectos que los arance¬les: protección a la industria local en perjuicio de la ineficiencia.
Acciones AD estadounidenses contra productos latinoamericanos
En agosto de 2004, Estados Unidos mantenía abiertas 37 inves¬tigaciones antidumping contra las importaciones latinoamericanas: 14 dirigidas a productos brasileños, diez contra productos mexi-canos, seis contra argentinos, una contra las ventas de Chile T también una en el caso de Venezuela.
La relación positiva entre el tamaño del país y el número de inves¬tigaciones no guarda simetría con el resultado de la investiga¬ción; la distribución de los tipos de resultado aparece como aleatoria respecto al tamaño y al número de acciones AD.
Costos directos e indirectos de las AD
Los costos de las AD pueden dividirse en dos categorías: directos (derechos AD) e indirectos (costos administrativos).
Esta forma de medir el impacto de las AD permite la equivalencia en aranceles desagregados, que en el año 1990 fue de 25 por ciento ad valorem de las importaciones de textiles, metales ferrosos, acero y televi¬sión a color de las empresas afectadas; 30 por cierto en el caso del arroz y 40 por ciento de las importaciones de azúcar.
Las AD ocasionan perjuicio a los exportadores incluso cuando la investigación no revela prácticas desleales. En una década, la pérdida ocasionada por las AD que no demostra¬ron dumping fluctuó entre 15 y 20 ad valorem, po¬niendo de relieve el otro componente de los efectos de esta normativa: los costos administrativos y sus diversas fuentes. Entre estas últimas, podemos destacar dos:
♦El primero consiste en la modificación de los precios y del comportamiento productivo sobre la base de señales contradictorias.
♦El segundo es la búsqueda de acuerdos con las empre¬sas denunciantes.
El reverso del proteccionismo
Las investigaciones antidumping también tienen efectos costosos para el país donde se inicia el caso.
la Comisión de Comercio Internacional (ITC, por sus siglas inglesas). Según sus cálculos, la eliminación de las barreras con¬tingentes activas en 1991, hubiera incrementado el bienestar es-tadounidense en 6 mil millones de dólares.
No obstante, las representaciones de ese país en las negó daciones del ALCA, en los tratados bilaterales con países de América Latina o en la OMC, no retienen de la operación de las AD, sino su costo relativamente pequeño (6 mil millones de dólares repre¬sentan 0.03 por ciento del PIB nacional) y el substancial apoyo político del que benefician en el Departamento de Comercio y en el Congreso de Estados Unidos.
A estas condiciones se agregan los problemas de respuesta de las empresas latinoamericanas frente a investigaciones AD, ocasionados por las diferencias lingüísticas (el intricado lenguaje de las instrucciones de los cuestionarios estadounidenses carece de versión en español).
Las menores ca¬pacidades administrativas y, sobre todo, el mayor peso del gas¬to en materia de derechos AD y asistencia jurídica en el país demandante.
Disparidad intra latinoamericana
Entre 1987, cuando se inician las negociaciones de la Ronda Uruguay, y 2000, último año de la expansión del comercio exterior estadouni¬dense, 103 correspondieron a México, 61 a la Argentina, 40 al Brasil, 11 a Colombia y Perú.
Cinco países de América Latina todavía no han iniciado ninguna investigación y otros siete las han emprendido en máximo siete ocasiones, casi una acción AD cada dos años y en general solicitada por primera vez, lo cual les confiere a los agentes económicos y gubernamentales una mínima experiencia.
Alternativas en las negociaciones en curso
Art. 15 del SADC en el tercer borrador del Tratado del
ALCA: Se reconoce que los países desarrollados Parte del Acuerdo del ALCA debe¬rán tener particularmente en cuenta la especial situación de los países en desarrollo Parte del Acuerdo del ALCA cuando contemplen la aplicación de medidas antidumping [o compensatorias] en virtud del presente Acuerdo. Antes de la aplicación de derechos antidumping [o compensatorios] se [hará a los exportadores una propuesta de compromiso de precios o se dará oportunidad para que el país exportador elimine los programas de subvención según sea el caso.
Alternativas dentro de la normativa vigente
Aunque el reemplazo de las AD por políticas de competencia constituye una alternativa óptima, existen razones para pensar que en las actuales condiciones su implementación resulta prematura. La primera es el apoyo político del que benefician las AD en Estados Unidos, el socio del cual se esperan las mayores concesiones en la materia.
La segunda tiene que ver con las dificultades de implementar un cambio de la magnitud propuesta por el Art. 19. En las regiones donde ha tenido lugar la substitución de AD por políti¬cas de competencia (en la Unión Europea y en la Unión Adua¬nera entre Australia y Nueva Zelanda).
Es importante tener en cuenta las alternativas pro-competitivas dentro de la actual es¬tructura jurídica de las AD. Entre estas opciones, cabe destacar tres. La primera consiste en incrementar los criterios de existen¬cia de daño.
La segunda postula elevar los reque¬rimientos para la operación del concepto de "rama de produc-ción nacional". La tercera, por último, introduce el concepto de "Costos implícitos" sobre una cantidad acordada por las Partes en función de un promedio demostrado y que se reste de los derechos que dicte la autoridad comercial.
Aunque la solución óptima es la sustitución de las AU por políticas de competencia, los obstáculos que encuentra esta alternativa conducen a considerar políticas menos benéficas en¬marcadas en la estructura de corto y mediano plazo de las ne¬gociaciones hemisféricas y multilaterales.
No hay comentarios:
Publicar un comentario